Zadavatelé a jejich role v komunitním plánování

K pojmu zadavatel:

V oblasti sociálních služeb právní předpisy zatím ani po přijetí ZoSS pojem zadavatel neupravují. Je však zřejmé, že právě v návaznosti na tento zákon bude význam pojmu zadavatel v oblasti plánování sociálních služeb poněkud jiný, než jsme doposud zvyklí ze soutěžního práva a z jiných odvětví veřejné správy.

Obecně se pojem zadavatel v českém právním řádu vyskytuje v řadě zákonů, téměř vždy ve významu zájemce o nějakou dodávku, kterou jako zadavatel financuje a stanovuje pro ni podmínky. Nejtypičtějšími zadavateli jsou v tomto směru zadavatelé veřejných zakázek. Smysl veřejné zakázky by měl spočívat v tom, že zadavatel, který pořizuje dodávku ve veřejném zájmu a financuje ji z veřejných prostředků, postupuje tak, aby veřejný zájem byl naplněn co možno nejefektivněji.

ZoSS ale upravil režim financování sociálních služeb tak, že jejich poskytování je dotováno ze státního rozpočtu, a to jednak přímými dotacemi poskytovatelům, jednak poskytováním příspěvku na péči, vyplácených přímo poměrně velké skupině příjemců služeb.  Dotování poskytovatelů z obecního nebo krajského rozpočtu je z pohledu zákona dáno jen jako možnost, nikoli jako povinnost.

Územní samosprávné celky tedy jsou v postavení zadavatele v triádě především kvůli své zákonné pravomoci zpracovat střednědobé plány rozvoje sociálních služeb, které by se měly stát východiskem pro státní financování a související výkon státní správy, nikoli proto, že by nějaké zákonem definované služby bezprostředně povinně zadávaly, tzn. samy financovaly a stanovovaly pro ně podmínky. V původním smyslu pojmu je vlastně zadavatelem sociálních služeb spíše stát, než územní samosprávné celky, a proto by na straně zadavatelů neměl v triádě chybět, přesněji řečeno měly by se komunitního plánování účastnit příslušné orgány státní správy. Těmi jsou v prvé řadě podle ZoSS příslušné odbory úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů, které vykonávají v dané oblasti státní správu v přenesené působnosti. Zejména při plánování rozvoje sociálních služeb v menších obcích a při utváření svazků obcí nebo jiných forem sdružení pro tento účel bude nanejvýš vhodné úzce spolupracovat s příslušnou obcí s rozšířenou působností, jejíž úřad podle ZoSS bude v přenesené působnosti poskytování sociálních služeb koordinovat a plnit řadu souvisejících úkolů, například v oblasti sociálního poradenství a řešení krizových sociálních situací.

Pokud při plánování sociální péče překročíme rámec sociálních služeb definovaných v ZoSS a zahrneme sem například povinnosti veřejné správy, vyplývající pro péči o postižené z předpisů pracovního práva, nemůžeme se dále vyhnout ani zapojení příslušných Úřadů práce a jejich poradních sborů a odborných pracovních skupin, jsou-li ustaveny (naopak, pokud ustaveny nejsou, mohou některé organizační struktury vytvořené pro komunitní plánování začít plnit jejich funkci), a zahrnout je mezi zadavatele.

S ohledem na možnost financovat některé činnosti v oblasti poskytování sociálních služeb z programů Evropských společenství pak není od věci uvažovat i o spolupráci s Regionální radou příslušného regionu soudržnosti, jejím sekretariátem a s územním pracovištěm MPSV.

Z hlediska jednoduchého získávání informací pro analytickou část procesu a získávání zpětné vazby při realizaci komunitního plánu je žádoucí do komunitního plánování zapojit i další správní úřady, které se sociální problematikou zprostředkovaně setkávají. Zejména jde o školské odbory krajských úřadů, územní pracoviště Správy sociálního zabezpečení a pod. Specifickým účastníkem (z právního hlediska) by se asi měly stát i významné zdravotní pojišťovny.

Dovedeno do důsledků, svého druhu zadavateli se po účinnosti ZoSS stane i nemalá skupina uživatelů sociálních služeb, v míře dané podílem služeb, poskytovaných jim na základě přímého smluvního vztahu mezi uživatelem a poskytovatelem. Tržní principy, které tak do oblasti sociální péče vstupují, vytvářejí pro komunitní plánování nový rámec a činí z uživatelů, donedávna pouze pasivních příjemců výsledků plánovacích procesů, rovnocenné partnery, schopné implementaci komunitního plánu v praxi významně ovlivnit. Pro zpracovatele komunitních plánů z toho vyplývá nezbytnost přizpůsobit vzniku tržního prostředí v sektoru sociální péče metodiku analytických prací, zapojit do konzultačních procesů ekonomické experty, seznámit se s problematikou marketingu a celkově se oprostit od direktivních paternalistických postojů, ke kterým celá oblast sociální péče a dlouhodobá tradice jejího dominantně veřejnoprávního poskytování v ČR principiálně svádí.

Pro úplnost je na místě zmínit ještě jiný pohled na pojem zadavatel, který se při zpracování plánu rozvoje sociálních služeb nabízí. Doposud jsme na obec pohlíželi v kontextu s dalšími účastníky triády jako na zadavatele sociálních služeb. Při praktických aktivitách, souvisejících se zpracováním plánu či programu rozvoje sociálních služeb či sociální péče, bude vykonávána řada činností, které bude třeba zajišťovat dodavatelsky. Pak se samozřejmě obec / kraj ocitnou v postavení standardního zadavatele zakázky. V krajním, nikoli ale extrémním a v mnoha případech možná i nejfunkčnějším případě může obec zadat zajištění zpracování celého plánu nebo programu, resp. úplné řízení procesu komunitního plánování, externímu dodavateli. Aby zde nedocházelo k záměně mezi postavením zadavatele služeb v triádě a zadavatele komunitního plánu, můžeme o obci / kraji hovořit (analogicky pojmům z oblasti územního plánování) jako o pořizovateli komunitního plánu.

 

Komunitní plánování na úrovni obce

Obsah a formu úkonů, učiněných obcí v samostatné působnosti, je třeba vykládat z pozice plnění základních povinností obcí na jedné straně a s přihlédnutím k volnosti volby samosprávných prostředků všude tam, kde je zákon závazně nestanoví, na straně druhé. ZoO obcím ukládá  pečovat  „v  souladu  s  místními  předpoklady  a  s místními zvyklostmi  o vytváření  podmínek (mj.) pro  rozvoj sociální  péče a pro uspokojování potřeb  svých občanů“. Protože sociální služby jsou jednou ze součástí sociální péče, kterou je obec povinna rozvíjet, měly by se obce tak jako tak jejich problematikou vždy zabývat. Do přijetí ZoSS však nebylo žádným právním předpisem upraveno, jaké manažerské nástroje k tomu obec zvolí.

Dokumenty, které mají charakter plánu rozvoje sociálních služeb, mohly být už od počátku 90. let (a asi také ledaskde byly a jsou) obcemi zpracovávány buď jako součást širších programů rozvoje obcí, nebo samostatně. Doposud se tak děje různými způsoby - počínaje zpracováním najatou specializovanou organizací a konče přímým angažováním volených představitelů a veřejnou rozpravou (i když druhý případ je asi méně častý). V některých obcích byly již v 90. letech zpracovávány komunitní plány, které nesly všechny obsahové a procedurální rysy uzákoněné nyní v ZoSS.

Ostatně i za účinnosti ZoSS obcím nic nebrání zajišťovat zpracování specializovaných plánů rozvoje sociálních služeb třeba jen pouze najatými odborníky, s naprostým vynecháním poskytovatelů a příjemců. Mohou tak vzniknout nepochybně více či méně užitečné dokumenty, nebude se ovšem jednat o střednědobé plány rozvoje sociálních služeb ve smyslu ZoSS.

Nabízí se otázka, jaký má vůbec smysl rozlišovat mezi obecným programem rozvoje sociální péče, zpracovaným a schváleným obcí na základě obecných zákonů o územní veřejné správě (ať už samostatně, nebo v rámci širšího programového dokumentu), a střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb, zpracovaných postupem komunitního plánování, jak je nyní předepsáno v ZoSS. Odpověď je třeba hledat ve vztahu mezi plánováním sociálních služeb obcí a krajů, a v souvisejících způsobech financování sociálních služeb ze státního rozpočtu. Podstatná, z hlediska obcí dokonce asi jedna z nejdůležitějších je okolnost, že ZoSS výslovně předpokládá možnost financovat samotné zpracování střednědobých plánů rozvoje sociálních služeb dotacemi ze státního rozpočtu a že se na tomto financování mohou podílet také programy financované ze Strukturálních fondů Evropské Unie, kdežto u obecných programů rozvoje taková možnost uzákoněna není a záleží na tom, jak budou formulovány regionální operační programy a operační program rozvoje lidských zdrojů, zpracované pro čerpání strukturálních fondů.

 

Komunitní plánování na úrovni kraje

Zatímco v případě obcí je vztah mezi obecným programem rozvoje obce a střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb velmi volný a zpracování a schvalování těchto dokumentů víceméně dobrovolné, u krajů je tomu jinak.

Obdobně jako obce, i kraje mohou v samostatné působnosti zpracovávat své programy rozvoje. Jak ale již bylo uvedeno, krajské programy rozvoje jsou vázány na upřesnění ve zvláštních zákonech. Podstatný je zde především ZoRP. Podle něj „Program rozvoje územního obvodu kraje obsahuje zejména

a) analýzu hospodářského a sociálního rozvoje územního obvodu kraje, charakteristiku slabých a silných stránek jeho jednotlivých částí a hlavní směry rozvoje,

b) vymezení regionů, jejichž rozvoj je třeba podporovat s ohledem na vyvážený rozvoj kraje, spolu s uvedením oblastí, na něž má být podpora zaměřena včetně navrhovaných opatření,

c) úkoly a priority v rozmístění a rozvoji občanské vybavenosti, infrastruktury, životního prostředí, sociální politiky, vzdělávání a dalších odvětví v jeho samostatné působnosti.“

I když by se ze znění bodu c) zdálo, že program rozvoje kraje podle ZoRP může být v části věnované sociální péči totožný s plánem rozvoje sociálních služeb, zpracovaným podle ZoSS, je zde zásadní rozdíl v postavení těchto dokumentů, pokud jde o jejich poslání a návaznosti. Zatímco program rozvoje kraje slouží jako nástroj samosprávné dotační politiky kraje vůči obcím a dalším subjektům, působícím na území kraje, tedy jako podklad pro poskytování příspěvků z rozpočtu kraje v rámci jeho samostatné působnosti, funkce střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb kraje je zcela odlišná.

ZoSS výslovně stanoví, že střednědobý plán rozvoje sociálních služeb kraje je povinným podkladem pro předložení žádosti kraje o státní dotaci na poskytování sociálních služeb, kterou pak kraj v přenesené působnosti, tedy jménem státu, přerozděluje poskytovatelům těchto služeb. Je tedy třeba ZoSS považovat za zvláštní zákon, řešící ve vztahu ke krajům jinou problematiku, než ZoRP, a povinnost zpracovat vedle programu rozvoje kraje také střednědobý plán rozvoje sociálních služeb kraje „komunitní“ metodikou má zásadní význam.

To samozřejmě nic nemění na tom, že  v rámci obecného programu rozvoje kraje by měla být věnována samostatná kapitola dalším otázkám poskytování sociálních služeb a jejich finanční podpoře z rozpočtu kraje – ostatně i ZoSS s takovým doplňkovým financováním počítá. Zřejmě nic nebrání ani tomu, aby se zejména analytické výstupy střednědobého plánu podle ZoSS staly součástí sociální kapitoly obecného rozvojového programu, a z hlediska efektivity vynaloženého úsilí to bude výhodné.

 

Vztah mezi střednědobým plánováním rozvoje sociálních služeb v obcích a krajích

Přímý vztah mezi střednědobými plány rozvoje sociálních služeb obcí a krajů ZoSS nezakládá. Nebylo by to ani logické, vzhledem k tomu, že v případě obcí není plánování sociálních služeb povinností a nelze tedy zaručit, že k němu vůbec dojde. Z ustanovení ZoSS týkajících se finanční problematiky nicméně vyplývá, že taková vazba v případě, že obce budou sociální služby plánovat, velmi pravděpodobně vznikne. 

Spojujícím článkem tu je právě komunitní přístup k plánování, kterým ze zákona mají být střednědobé plány rozvoje sociálních služeb na obou úrovních zpracovány. I když zpracování střednědobých plánů rozvoje sociálních služeb není v obcích povinné, jeví se logické, že má-li být krajský střednědobý plán opřený o věrohodné zjišťování potřeb a nalezení způsobu jejich uspokojování s využitím dostupných zdrojů, jak ukládá zákon, pak by se měl v maximální míře opírat o plánování provedené v úplné triádě na úrovni obcí, jinými slovy že by střednědobé plány obcí měly být hlavním a pokud možno závazným východiskem pro plánování v kraji. Kraj je tak či onak povinen při svém střednědobém plánování rozvoje sociálních služeb s obcemi na svém území spolupracovat. Tato spolupráce bude mít za všech okolností především formu shromažďování dílčích podkladů, poskytnutých obcemi, jejich sumarizaci a politické projednání výsledku. Čím více obcí zpracuje své střednědobé plány, resp. čím větší množství obyvatel kraje bude v těchto plánech vzato v úvahu, tím je pravděpodobnější, že plány obcí mohou orgány krajů s výhodou využít ke zpracování realistických krajských střednědobých plánů, a v důsledku pak že státní dotace budou krajem přerozdělovány opravdu v souladu se zodpovědně zjištěnými potřebami.

Zpracování střednědobých plánů rozvoje sociálních služeb metodikou komunitního plánování bude proto pochopitelně důležité zejména ve větších městech, kde plánovací podklady zahrnou větší počet obyvatel a budou komplexněji pokrývat sociální problematiku. Individuální komunitní plánování v malých obcích se mnohdy může minout účinkem – zejména přítomnost poskytovatelů a jejich zapojení do procesu tu může i zcela chybět. Z tohoto pohledu je možno považovat za dílčí nedostatek ZoSS, že neodráží a neupřesňuje možnost obcí se pro tento účel sdružovat, zejména vytvářet pro plnění úkolů v oblasti sociální péče veřejnoprávní svazky obcí. Fakticky se ale nejedná o legislativní chybu, a případné upřesnění ZoSS v tomto směru by mělo smysl pouze návodný. ZoSS totiž této formě spolupráce obcí nijak nebrání a zpracování společného střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb svazkem obcí  je pouze a výhradně  záležitostí samosprávného rozhodnutí obcí ve svazku sdružených. Nelze ostatně vyloučit ani jiné formy spolupráce obcí a dalších subjektů podle předpisů občanského práva, což může být za určitých okolností podstatně flexibilnější postup, než uzavírání veřejnoprávní smlouvy k ustavení svazku obcí, svázaného složitými rozhodovacími mechanismy a účetními a rozpočtovými povinnostmi.

Pro další rozbor právních vztahů je třeba prozkoumat otázku, kdo všechno je, nebo by měl být účastníkem nebo aspoň spolupracujícím subjektem jak v plánování rozvoje sociálních služeb ve smyslu ZoSS, tak při programování rozvoje sociální sféry v širším smyslu vymezeném obecnými zákony pro územní veřejnou správu, a jaké je postavení těchto subjektů v triádě.

 

  Účastníci komunitního plánování